中国等级化城市体系的特点，就是能通过行政手段把各种优质要素和资源集中到最高等级的城市

改革推向大城市

三联生活周刊：为何是在这一时间点推出放开300万以下人口城市的落户政策？

李铁：这项政策的颁发实际上是贯彻落实国家新型城镇化规划和中央国务院一系列有关文件的具体举措。特别是2019年“两会”提出了提升新型城镇化质量，年中又颁发了关于促进城乡融合发展的有关文件。中共中央办公厅、国务院办公厅文件的颁发是这些政策的后续。放开城区常住人口300万以下城市的落户限制，放宽城区人口300万至500万城市的落户条件，意味着户籍管理制度的改革从小城镇到大城市甚至特大城市稳步推进。

从未来发展趋势看，300万人口以下的城市放开落户限制并不是最终目标。当前颁发这项政策，有利于通过户改使得长期在城镇就业生活的外来人口和农业转移人口把长期消费和投资兴趣从家乡农村转向城市，有利于拉动内需，带动城市基础设施建设的需求。从另一个方面看，也是解决城镇化质量提升，化解长期在城镇就业生活的外来人口和农业转移人口难以享受与城镇原有户籍居民同等公共服务的一种不公平形成的矛盾，有利于促进城市社会稳定。

三联生活周刊：你曾提到，中国城市间存在的等级关系，对资源分配起着较强的作用。那么在目前的中国城市体系中，这项政策涉及的城市处于一个什么样的位置？发挥着什么样的作用？

李铁：在目前的中国城市体系中，城区常住人口200万至300万的城市约有14个，基本是省会城市以及沿海发达地区的一些地级城市，而300万至500万人口的城市绝大部分是省会城市，还包括一些经济发达地区的中心城市。这些城市绝大部分都是人口流入地区。

中国等级化城市体系的特点，就是能通过行政手段把各种优质要素和资源集中到最高等级的城市。作为省会城市，可以通过行政力量调动全省资源，集中资源建设好省会城市。因此这些城市的公共服务水平和基础设施建设水平远远超出其他地级和县级城市，可以得到更多的政策支持。正因为如此，除了极少数经济发达地区的地级城市外，近些年各类省会城市发展速度非常之快，人口规模扩张，同时也可以通过县改区和市改区，扩张城区人口规模等，这都是300万至500万人口城市发展的重要轨迹。由于资源和要素的集中，这些地区能吸引更多的地县级城市人口向这里集中，在这里购买住房。这也导致我国这类规模的城市发展速度超出了世界上任何国家。同时，由于要素的高度集中，也逐渐对外来农业转移人口采取了排斥政策。

在这些城市放开人口落户限制，等于要求各级地方政府要认真解决人口落户之后的各项城市基础设施建设和公共服务问题，实际上也会对经济增长带来诸多的利好。最近一系列中央有关文件和会议精神提出，要发挥中心城市承载资源和要素的能力，更多地吸引人口向这里集中，其实也就意味着，不仅优质资源已经集中到这里，而且要通过户籍管理制度改革，加大对外来人口和农业转移人口的落户，加快农业转移人口的市民化进程。

三联生活周刊：这项政策将主要惠及哪些人？根据你的预测，这一群体规模大概有多大？

李铁：所谓放开限制，主要是针对外来务工就业的农业转移人口，而不是当地的农村居民。我国在城镇就业的外来务工就业人员大概分成两类，一类是农业转移人口，另一类是城镇间流动就业人口。2018年末，我国常住人口城镇化率为59.58%，户籍人口城镇化率为43.37%，有16个多百分点的差距，大概涉及2.8亿人口，其中跨乡镇就业的外来人口在1.7亿左右。另外还有约8000万的城镇间流动人口，他们从小城市到大城市，从内地到沿海经济发达地区就业生活。

在城区常住人口300万以下的城市务工的外来就业人员，相比于500万以上常住人口的城市，可能从事服务业就业的人口占比要低于从事工业就业的人口占比。城市规模越大，服务业就业人口占比就越高；城市规模越小，工业发展占比越高。当然不包括以旅游业为主的城市。不同规模的城市除了产业结构和就业结构不同之外，其他没有什么更多的实质差异。从我国的城市规模情况看，相对于特大和超大城市的外来人口所占比重，100万至300万、300万至500万人口城市的外来人口总量可能相对要少一些。外来人口就业基本上呈马鞍型，在小城镇和中小城市就业的人口和在特大城市就业的人口，相比于在300万左右规模的城市要多很多。

破解利益格局

三联生活周刊：国家很早之前就提出了要积极稳妥地推进户籍管理制度改革，探索建立城乡统一的户口登记管理制度。这些年户籍改革的方向和进展是怎么样的？

李铁：积极稳妥地推进户籍管理制度改革，在2001年就已经提出，并率先在县以下开展户籍管理制度改革试点工作，之后户籍管理制度改革开始在地级城市逐步展开。以往的户籍改革，是以城市等级为标准逐渐开放落户。在上世纪90年代和本世纪初，提出的落户条件是从小城镇到县级城市，后来放宽到地级城市。2014年国家新型城镇化规划颁布之后，政策开始调整，从城市等级转向城市规模。这次明确提出300万人口的规模，淡化了城市的等级关系，重点在于按照城市人口规模来逐步推进户籍管理制度改革，也是根据中国城镇化进程中的实际需要而相应进行的政策调整。

原因在于，考虑到特大城市的社会稳定，对于城区常住人口300万以上的城市，还是实行一定的落户限制政策，也提出特大城市和超大城市实行人口落户的控制政策。这次政策调整，意味着户籍管理制度改革取得了一定进展。文件还调整了关于特大城市人口控制的政策，要求“完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策”，有利于加快户改进程。

三联生活周刊：中西部一些城市此前已放开了落户限制，但效果似乎未达预期。你觉得还有哪些可以提高的地方？放开落户的政策在具体落地执行时，可能会遇到哪些挑战？

李铁：中西部城市放开人口限制为什么没有达到预期，可以从我国人口流动的空间分布来看。大部分人口流向了沿海经济发达地区和中西部地区的中心城市。放开人口限制，在中西部的中小城市早已经不是问题，不是放开的问题，而是外来就业人口是否愿意把户籍落到这里的问题。而中西部的中心城市，外来人口占比也比较多，特别是省会城市。这些城市面临着公共服务资源短缺的问题，特别是教育资源短缺、城市生活成本高、房价较高的问题，因此在客观现实上对于外来人口落户形成了一定的阻力。再有就是城市政府的人才观在一定程度上也导致了城市政府实施的外来人口落户优惠条件还是停留在文凭和特殊学历人才等方面，忽视了已经长期在城市生活就业的人口所具备的就业经历以及就业能力的特征。例如，哪怕是保安、餐饮和家政等服务业从业人员，也需要就业经历和能力的支撑，而这些并不靠学历作为基础条件。在中西部地区的省会城市和中心城市，重点是要调整人才观，同时要加大公共服务资源供给，为外来务工就业人口的落户创造便利条件。同时，城市建设并不一定要追求高大上，不一定要将各项公共服务和基础设施供给的目标提得很高，而是针对人口结构提供相应的服务，政府无法提供的服务要允许市场进行补充。

其实这项政策的落实并不在于有一定规模人口的城市，因为流动性就业的外来人口，特别是大量农业转移人口，其中相当一部分从事工业就业的人员，更多是在县以下城镇中工作和生活，也就是大城市辖区下面的建制镇和村庄。这里比较普遍地出现了外来人口和本地人口数量倒挂的现象。在人口流入地区，外来人口落户问题与城市规模没有关系。在这些地方，无论是大城市，还是中小城市，抑或是建制镇，推进户籍管理制度改革的难度都非常大，这就是当前户籍管理制度改革面临的最大挑战。

三联生活周刊：户改的终点是城乡统一的户籍管理制度吗？国家很早之前就提出要探索城乡统一户籍制度了，但现实中城乡的区隔依然很大。

李铁：提出探索城乡统一的户籍管理制度，这是当时制定户籍管理制度改革之初的设想，而随着我国城镇化的发展以及城市管辖区域的特点，包括农村集体经济组织的户籍管理，还附带有各项集体经济提供的公共福利政策，例如承包地和宅基地的供给，还有集体经济的分红等，这些都与户籍管理制度有着直接的关系。我们经常讨论的是农村人如何进城，其实城里人进入农村落户更难。无论是城市的公共服务供给政策，还是农村集体经济组织提供的公共福利供给等，都在城乡之间、集体经济组织之间、城市与城市之间，形成了固化的差别化的利益格局。打破这种利益格局，很难用城乡统一的户籍管理制度一句话就说清楚，重点在于利益结构的调整。

并且，目前各种涉及户籍管理制度改革的矛盾并不是仅仅体现在城乡之间，更多地体现在城市之间。例如北京与任何省会城市的公共服务间存在显著的差距，因而户籍是难以互换的。在超大城市和特大城市等近郊区的农民，由于征地拆迁可能带来的巨大补偿利益，根本没有进城落户的欲望。在这些地方，城里人想进入农村落户甚至修建房屋居住，都存在着严重的制度障碍。因此，未来户籍管理制度改革面临的变化和政策调整，更多的是要破解已经固化的利益结构矛盾，必须在稳步推进的前提下，逐步放开，而不能盲目推进，一蹴而就。

三联生活周刊：说到利益格局，舆论比较关注的一点是，超大城市的落户限制一直没有放开。在你看来，放开大城市户籍限制的阻力在哪？

李铁：无论是对不同规模的城市，还是对农村，放开落户限制都主要在于利益。阻力最大的是外来人口占比较大或者外来人口数量较多的城市和乡村，无论人口规模的大小。在城市的障碍在于公共服务供给的差距，例如教育资源的短缺和就业岗位的限制，还有就是未来社保的压力等等。在一些城市，由于投入了大量的资金改善基础设施建设和城市面貌，一旦大量外来人口涌入，可能会影响到城市形象，甚至于不同阶层和收入水平的人口生活在一个空间，会造成原有户籍人口利益的受损。

对于集体经济发展较好的农村，障碍在于，这么多的外来人口，如果他们要落户势必会影响到有限的集体公共福利资源的分配，那么村集体当然也不希望更多的外来人口落户，因为改变了人口结构会导致户籍居民福利资源的缩减。可以说，在任何一类城市，只要外来人口数量多、比重大，户改的难度也最大。这不取决于城市规模和大小。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁（黄宇 摄）

户改影响城镇化进程

三联生活周刊：在目前的新型城镇化战略中，户籍制度改革扮演着一个什么样的角色？户籍制度改革是否在某种程度上拖慢了城镇化进程？

李铁：在当前新型城镇化战略中，户籍管理制度改革是最重要的一环。提升新型城镇化质量的重要举措集中为三个方面，一是户改，二是土改，三是向中小城市和小城镇放权。

户改的意义十分重大。推进新型城镇化有利于拉动内需，前提就是户改。外来人口在就业居住地落户，把消费和投资转向新落户的就业地，必然能带动经济增长。比如，城市规模变化后，会导致城市间交通基础设施的变化，会带动投资的增长；城市人口增加，需要增加公共服务供给，也会带来新增的就业需求，同时也会为房地产发展带来机会等等。

这一切的重要前提，就是是否能深化户籍管理制度改革。在北京、上海及其他一些超大或特大城市，许多外来务工就业人口已在当地工作了几十年，是城市人口中不可或缺的一部分，但因为没有户口，所以也就没有长期的就业预期。这对城市就业岗位提升质量不利，对消费和投资的增长也不利。如果户改有较大幅度的推进，既会带动经济的发展，也会提升城市的生活质量，还会促进社会公平。如果户改进展不大，还是维持所谓的严格控制人口，甚至是挤出外来人口，实际上对城市的发展是十分不利的。当然也直接影响到城镇化的进程。

三联生活周刊：新型城镇化的另一个重点在于推动城市群和都市圈健康发展。为何选择将城市群作为新型城镇化的路径之一？这是不是解决“发展大城市还是小城镇”争论的一个折中方案？

李铁：所谓发展大城市和发展小城镇的观点之争，是一个伪命题。虽然在上世纪80年代中央有关文件曾经提出过“限制大城市，适度发展中小城市和积极发展小城镇”的思路，但是现实中从来没有任何政策支持过小城镇的发展。因为等级化的城市管理体制通过行政手段自动地使要素聚集在中心城市和高等级城市，而最有活力的一些特大城镇在发展上则受到各种限制，反而不利于农业劳动力的转移。提出城市群发展战略，在某种程度上化解了发展哪一类规模的城市之争，重点是强调不同规模的城镇协调发展。按照国际经验，根据要素的市场化流动规律，城市发展到一定规模后，会自动地形成一些要素向周边的中小城市和小城镇疏解，产业发展和人口分布也会随着城市人口规模的增长，实现在不同规模城镇之间的空间再配置，而不是过度向某一类规模的城镇集聚。

城市群的发展是我国城镇化进程中城市空间聚集的一种表现形式，主要特点是在一定的空间范围内，城市密度和人口密度达到一定规模和数量。根据城市化发展的国际规律看，城市密度和人口密度的高度重合会带来产业和要素的聚集，从而在城市间形成产业互补和要素连通，形成投入和产业发展的规模效应。中国比较成熟的城市群，也是中国经济最发达的地区。城市群的发展并不是指某一个城市的发展，而是大多在一个中心城市和多个中心城市带动下，形成超大城市或特大城市以及大中小城市和小城镇的不同规模城市组合。在中国，发展城市群，意味着具有发展优势的地区，要增加更多的承载能力，带动更多的人口就业和定居，有利于人口从农村、从经济不发达地区进入城市群地区、经济发达地区发展，也有利于不同规模的城市形成不同产业的分布，还会促进规模过大的城市的功能疏解，还可以通过交通基础设施的再配置，带动产业布局的合理分工。从我国的发展现实看，长三角、珠三角和京津冀以及成渝城市群等，都是外来人口最为集中的地区。发展这些城市群，既有利于要素的聚集，还能通过增加承载能力带动更多的人口向城市群地区转移。

三联生活周刊：与国际上知名的一些都市圈相比，中国的城市群发展呈现出哪些特点？考虑到中国城市的等级，你会担心中心城市的虹吸效应阻碍周边小城镇的发展吗？为什么？

李铁：与国际上一些著名的城市群和都市圈相比，中国城市群的特点还是城市规模过大，要素过度集中，周边中小城市和小城镇发展不足，不能有效地发挥中小城市和小城镇对主城区产业和人口的疏解功能。

实际上，在超大城市和一些特大城市，由于户籍管理制度改革的滞后和人口控制政策，公共福利政策以城市辖区为范围，对辖区外的进行排斥，导致中心城市难以将产业功能和人口向辖区周边的中小城市和小城镇疏解。

对于新兴的中心城市，还在对周边低等级城市产生虹吸效应。这种虹吸现象会随着中心城市成本的增加，在一定时间内，按照市场规律向周边中小城市和小城镇疏解，这需要一个过程，也需要政府管理的思维模式发生变化，即如何在完善城市间轨道交通布局的基础上，通过市场的方式，形成不同规模的城市在城市群内的合理配置。

这还涉及到我们空间规划的管理观念，涉及到基础设施建设项目的申报和审批方式，也涉及到城市间管理体制和公共服务供给关系等体制障碍，更涉及到城乡发展之间要素如何流通的大问题，这些都需要通过进一步的改革加以解决。