中国扶贫的道路选择

到2020年底，我国将完成全面脱贫攻坚战，实现“我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困”的目标任务

改革开放之初，用制度改革的红利消除贫困

在改革开放之前，计划经济时代的种种弊端给农村经济带来巨大伤害，加剧了农村人口的贫困程度。在上世纪70年代末，以当时每人每年200元的标准来计算，我国的贫困人口高达2.5亿，可以说，很大程度上是因为不合理的计划经济所致。这也就意味着，只要对当时落后的制度作出改革，就可以在很大程度上提升农村经济，大规模消除贫困现象。

1978年，中共中央召开十一届三中全会，中国的市场经济改革就此起航。当时改革的重点原本是国有企业，但意想不到的结果是，那一轮国企改革并不成功，改革的成就主要在农村释放。1980年，中央正式批准了家庭联产承包责任制，紧随其后，乡镇企业开始蓬勃兴起。

农村成为当时中国经济最富活力的部分，证明了改革开放的大方向行之有效，更现实的意义在于，极大地改善了当时农民的生活水平，消除了大量贫困人口。1980年，家庭联产承包制度取代了人民公社，对农民而言，最大的意义在于改变了激励机制，抛弃了以前的“大锅饭”体制，取而代之的分配方式是“交够了国家的，留足了集体的，剩下的全是自己的”。

农民的生产积极性被充分激发出来，农村的生产效率显著提高，主要农产品的产量大幅提升，农民收入有了明显改善。1980年，我国农村居民的家庭年收入为216元，到了1990年，上升到990元，十年时间增长了近4倍。这样的增长速度，在改革开放之前的“大跃进”和人民公社时期是难以想象的。农民收入快速增长，使得大量农村人口摆脱了贫困状态。

统计数据显示，从1978年到1985年，农村人均粮食产量增长14%，棉花增长74%，油料增长176%，肉类增长88%，农民人均纯收入增长了2.6倍，贫困人口从2.5亿减少到1.25亿，贫困人口每年减少近1800万，贫困发生率下降到14.8%。

家庭联产承包制度的推进，在农村带来了更多的连锁反应，最大的效果就是刺激了乡镇企业的发展。农民收入提高之后，消费需求随之上升，同时，土地制度改革提高了农业生产效率，释放出更多的剩余劳动力，在这样的背景下，乡镇企业如雨后春笋般在农村发展起来，成为当时中国经济最有活力的部分，而且为中国后来的民营经济发展起到了很好的启蒙作用。乡镇企业的崛起，成为继家庭联产承包责任制之后，农村减贫的第二大推动力。邓小平曾经在一次讲话中表示：“农村改革中，我们完全没有预料到的最大的收获，就是乡镇企业发展起来了，突然冒出很多行业，搞商品经济，搞各种小型企业，异军突起。这不是我们中央的功绩……如果说在这个问题上中央有点功绩的话，就是中央制定的搞活政策是对头的。”

1987年,湖南常德市桃源县八字路乡侯家河村田间劳作的三口之家。中国政府不断稳固和完善家庭联产承包责任制，鼓励农民发展多种经营，逐步走上富裕的道路（视觉中国供图）

1978年，乡镇企业产值占农村社会总产值的比重不到1/4，到了1987年，首次超过了农业总产值，乡镇企业的飞速发展，为农民增加收入起到了关键作用。1978年乡镇企业的从业人员人均工资大概为300多元，到了90年代末已达4000多元，比1978年翻了4番，农民收入的增加有1/3通过乡镇企业职工工资收入而实现。

当时农民收入的提高，除了轰轰烈烈的制度改革之外，国家政策扶持也起到了关键的作用。从新中国成立之初到改革开放之前，中国经济的重点是发展城市工业，为了扶持工业尤其是重工业发展，农产品价格在很长时间里被人为压低，工农业价格的巨大剪刀差对农民利益形成了较大伤害。毛泽东就曾经多次表示：“为了完成国家工业化……所需要的大量资金，其中有相当大的一部分是要从农业方面积累起来的。”改革开放之后，政府开始改变农业为工业过度输血的局面，从1979年开始，政府对农产品的采购价格大幅提高，这在很大程度上提升了农民收入。

从这个阶段的减贫来看，这可能是改革开放以来减贫速度最快的一个阶段，从1978年到1985年，仅仅用了7年时间，2.5亿贫困人口就“消灭”了一半，看上去也似乎是减贫最容易的一个阶段。政府并没有将减贫作为一个专门的目标去刻意实现，但是最终减贫的效果却事半功倍。

这个阶段的减贫之所以效果显著，主要原因在于对过去不合理的体制进行纠错。改革开放之前的大量贫困人口，可以视为一种制度性贫困，所以，只要将农民从不合理的机制中解放出来，就可以释放出巨大的生产力。在改革开放之前，农民在大锅饭体制下毫无生产积极性，加之农业为工业输血做出的巨大牺牲，农村经济一片凋零。改革开放之后，过去不合理的体制被逐渐纠正，长期被积压的积极性和生产力得到极大释放，在这样的背景下，不需要政府给予太多的扶持，只要给予农民一个合理的机制，就可以激发出农民的积极性，农民自己就会成为减贫的最大推动力。

当前全球还有很多地区的贫困属于制度性贫困，而中国在改革开放之初的这段经验，其实可以为很多贫困地区所借鉴。不过，最大的难点在于，当年中国有足够的勇气解放思想，打破不合理体制的约束，推进浩浩荡荡的改革开放，这样的改革开放需要“天时、地利、人和”的配合。对于全球很多贫困地区而言，之所以长期难以摆脱贫困，这可能是最难借鉴的部分。

1985年2月5日，某市居民在一家商场内挑选西式服装

从救助式扶贫转向开发式扶贫

在改革开放之初释放的制度性红利逐渐消退之后，中国的扶贫开始进入瓶颈期，仅仅依靠制度红利，已经很难实现大规模减贫。与此同时，中国还有很多偏远地区，由于自身的自然和地理等条件的限制，经济发展始终难有起色，和发达地区的贫富差距越来越大，农村发展的不平衡问题越来越突出。到了这个阶段，需要政府对扶贫做出更多的投入，以及转向新的扶贫思路，扶贫事业才可能进一步发展。

1986年是中国扶贫历史上的一个节点，从这一年开始，中国的扶贫进入开发式扶贫阶段。在此之前，中国的扶贫除了改革开放带来的制度性减贫之外，从政府的角度来看，主要是通过救助式扶贫的方式，但是这种办法的效果越来越差，中国政府开始转变思路，通过对贫困地区进行经济开发的方式来消除贫困。

1986年，全国人大六届四次会议将扶持老少边穷地区尽快摆脱经济文化落后状况作为一项重要内容列入国民经济“七五”计划，并在当年成立国务院贫困地区经济开发领导小组（国务院扶贫办的前身），负责全国贫困地区的经济开发工作，基本宗旨是消除农村贫困，促进区域经济协调发展，最终实现共同富裕。根据国务院的要求，各有关部委以及地方政府也相应设立贫困地区经济开发领导小组和办公室。至此，中央政府在全国范围内开始了有组织、有计划、大规模的扶贫开发工作。

1986年，国务院贫困地区经济开发领导小组发布《第一次全体会议纪要的通知》，这是我国扶贫史上的一次重要文件，标志着扶贫思路的重大转变。《通知》指出：“30多年来，为了扶持贫困地区改变面貌，中央和各级党委、政府做出了艰苦努力，制定了许多优惠政策，也拿出了不少资金、物资，发挥了一定作用。但现在看，不少贫困地区经济发展仍比较缓慢，面貌变化不大，效果不理想。要认真总结经验教训，从改革入手，从发展着眼，彻底改变过去那种单纯救济的扶贫办法，改变不适宜贫困地区发展的生产方针，实行新的经济开发方式，充分调动贫困地区广大干部、群众的积极性，发扬自力更生精神，克服小农经济思想，在国家必要的扶持下，利用地上地下丰富的自然资源，进行开发性的生产建设，发展商品经济，启动贫困地区内部的经济活力，走依靠自己脱贫致富的道路。”

进入开发式扶贫阶段后，中国扶贫的主要办法有：第一，集中力量，重点解决集中连片的最贫困地区的问题；第二，坚持因地制宜的原则，实事求是地确定贫困地区的经济发展方针，扬长避短，发挥优势，增强自我发展能力；第三，加强智力开发，提高贫困地区劳动者的素质；第四，积极发展农产品加工业，兴办乡镇企业；第五，疏通流通渠道，改善交通条件，活跃商品经济等。

这个阶段的扶贫成果主要体现在：国家重点扶持贫困县农民人均纯收入从1986年的206元增加到1993年的483.7元；农村贫困人口由1.25亿减少到8000万，平均每年减少640万人；贫困人口占农村总人口的比重从14.8%下降到8.7%。

尽管农村的贫困人口大幅下降，但是剩余贫困人口的脱贫变得越来越难。这主要体现在贫困人口主要集中在少数中西部地区，这些地区的自然条件恶劣、基础设施薄弱、生态失调、经济发展缓慢、文化教育落后，扶贫的难度大大超过以前，中国的扶贫开始进入攻坚阶段。

1994年，我国颁布了《国家八七扶贫攻坚计划（1994～2000年）》，内容提道：“社会主义要消灭贫穷。为进一步解决农村贫困问题，缩小东西部地区差距，实现共同富裕的目标，国务院决定：从1994年到2000年，集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，力争用7年左右的时间，基本解决目前全国农村8000万贫困人口的温饱问题。”这是新中国历史上第一个有明确目标、明确对象、明确措施和明确期限的扶贫开发行动纲领。

《国家八七扶贫攻坚计划（1994～2000年）》的基本途径包括：重点发展投资少、见效快、覆盖广、效益高、有助于直接解决群众温饱问题的种植业、养殖业和相关的加工业、运销业；积极发展能够充分发挥贫困地区资源优势，又能大量安排贫困户劳动力就业的资源开发型和劳动密集型的乡镇企业；通过土地有偿租用、转让使用权等方式，加快荒地、荒山、荒坡、荒滩、荒水的开发利用；有计划有组织地发展劳务输出，积极引导贫困地区劳动力合理、有序地转移；对极少数生存和发展条件特别困难的村庄和农户，实行开发式移民等。

7月15日，西藏山南地区某光伏发电站的工作人员在检查太阳能板

到了90年代末期，扶贫工作遭遇了新的挑战，那就是农民收入增速开始出现持续下降。在80年代，农民的收入增速大概保持在每年8%以上，到了1997年，农民收入增速只有4.6%，比上年大幅回落4.4个百分点，到2000年，农民收入增速更是只有2.1%。从1997年到2000年，农民收入增速连续4年下降，这是改革开放以来第一次出现的现象，对扶贫工作自然也带来巨大挑战。

导致这个阶段农民收入增速放缓的原因很多，从农业生产来看，我国农业年年增产带来农产品过剩，产量过剩又引发了价格下跌，由此形成了农民增产不增收的困局。与此同时，农村的各种乱集资、乱收费、乱摊派，导致农民负担越来越重，也成为农民收入增速放缓的重要因素。也正是从90年代中后期开始，中国的“三农”问题浮出水面，成为各界关注的焦点。

90年代末，政府开始大力解决农民负担问题。1996年12月，中共中央、国务院联合发布《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》，提出了减轻农民负担的13条具体措施。1998年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于切实做好当前减轻农民负担工作的通知》，要求严格控制1998年农民承担提留统筹的绝对额在上年人均纯收入的5%以内。

2000年以来，我国开始更大规模的农村税费改革，主要内容包括取消乡统筹、农村教育集资等专门向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消屠宰税，取消统一规定的劳动义务工；调整农业税和农业特产税政策；改革村提留征收使用办法等。到了2005年底，中国农村迎来一个里程碑式的事件，全国人大决定，自2006年1月1日起，全面取消农业税。2006年全面取消农业税后，和1999年相比，中国农民每年减负总额超过1000亿元，人均减负120元左右。

到了2000年，《国家八七扶贫攻坚计划（1994～2000年）》基本实现，中国的扶贫又进入一个新的阶段。2001年，国务院发布《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010年）》，其中指出：“改革开放以来，特别是实施《国家八七扶贫攻坚计划（1994～2000年）》以来，我国农村贫困现象明显缓解，贫困人口大幅度减少。到2000年底，除了少数社会保障对象和生活在自然环境恶劣地区的特困人口，以及部分残疾人以外，全国农村贫困人口的温饱问题已经基本解决，《国家八七扶贫攻坚计划（1994～2000年）》确定的战略目标基本实现。”

《纲要》提出了未来十年（2001～2010年）新的扶贫目标：尽快解决少数贫困人口的温饱问题，进一步改善贫困地区的基本生产生活条件，巩固温饱成果，提高贫困人口的生活质量和综合素质，加强贫困乡村的基础设施建设，改善生态环境，逐步改变贫困地区经济、社会、文化的落后状况，为达到小康水平创造条件。

这个阶段的扶贫对象是，把贫困地区尚未解决温饱问题的贫困人口作为扶贫开发的首要对象；同时，继续帮助初步解决温饱问题的贫困人口增加收入，进一步改善生产生活条件，巩固扶贫成果。扶贫开发的重点是，按照集中连片的原则，国家把贫困人口集中的中西部少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区作为扶贫开发的重点。

从1994年到2000年，随着《国家八七扶贫攻坚计划（1994～2000年）》和《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010年）》两个扶贫计划先后实施，我国的扶贫事业取得进一步发展。农村贫困人口大幅减少，收入水平稳步提高，贫困地区基础设施明显改善，社会事业不断进步，最低生活保障制度全面建立，农村居民生存和温饱问题基本解决。

中国很多偏远地区由于自身的自然和地理条件限制阻碍了经济发展

精准扶贫，消除绝对贫困

2011年，中国发布了新的扶贫纲要——《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》，规划了下一个10年的扶贫计划。《纲要》认为：“我国扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。”这个阶段的扶贫总体目标是：“到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势。”

值得一提的是，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房，也就是业绩俗称的“两不愁、三保障”，这意味着我国的扶贫除了重点关注收入指标之外，也开始兼顾教育、医疗、住房等其他因素，这是一种和国际接轨的做法，按照国际上通行的贫困指标，大多也都比较多维，除了收入之外，教育、卫生医疗、水电基础设施也都是关注重点。

经历了过去几十年的持续扶贫之后，中国的贫困人口已经大幅下降，但是，越是到最后，扶贫的难度越大，扶贫工作进入了啃硬骨头的阶段。而最关键的是，这个时期的扶贫工作，还有一个最核心的目标，就是到2020年，要整体消除绝对贫困现象。从2013年以来，中国扶贫开始逐渐进入精准扶贫阶段。

2014年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，《意见》提出：“建立精准扶贫工作机制。国家制定统一的扶贫对象识别办法。各省（自治区、直辖市）在已有工作基础上，坚持扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接，按照县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理的原则，对每个贫困村、贫困户建档立卡，建设全国扶贫信息网络系统。”识别贫困村和贫困户，为贫困人口建档立卡，成为精准扶贫的核心工作。

2014年4月，国务院扶贫办发布《扶贫开发建档立卡工作方案》，确定了为贫困人口建档立卡的具体方案：以2013年农民人均纯收入2736元（相当于2010年2300元不变价）的国家农村扶贫标准为识别标准。以国家统计局发布的2013年底全国农村贫困人口规模8249万为基数，采取规模控制，各省将贫困人口识别规模逐级分解到行政村。贫困户识别要以农户收入为基本依据，综合考虑住房、教育、健康等情况，通过农户申请、民主评议、公示公告和逐级审核的方式，整户识别。

2014年4月至10月，我国一共识别出了12.8万个贫困村，2948万贫困户，8962万贫困人口。2015年8月至2016年6月，通过建档立卡“回头看”，共补录贫困人口807万，剔除识别不准人口929万。这些关键数据，成为我国精准扶贫的核心依据。

识别贫困人口，为贫困人口建档立卡只是精准扶贫的第一步，更重要的是如何脱贫。“五个一批”成为精准扶贫的核心办法，也就是通过发展生产脱贫一批、通过易地扶贫搬迁脱贫一批、通过生态补偿脱贫一批、通过发展教育脱贫一批、通过社会保障兜底一批。

按照2015年国家发改委的统计数据，当时我国还有7017万贫困人口，14个集中连片特困地区，592个国家扶贫开发重点县。按照“五个一批”的脱贫办法，基本覆盖了7000万贫困人口。通过发展生产脱贫一批，这部分贫困人口大概3000万；易地搬迁脱贫一批，是指将不具备生产生活条件地区的一些贫困人口，迁移到生产生活条件比较好的地方，这批人大体有1000万；转移就业一批，是指通过提高贫困人口的教育程度，通过培训，为他们找到工作岗位，可以解决1000万人左右；还有将近2000万人，相当一部分是农村的五保户，还有失能人群，需要用社会保障的办法进行兜底。

贵州茶山的采茶女工（摄于2003年）（郭建设 摄/视觉中国供图）

在精准扶贫的过程中，以最大限度调动了政府和社会力量的共同参与，其中一个很重要的机制就是干部驻村制度。2014年颁布的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》提出：“健全干部驻村帮扶机制。在各省（自治区、直辖市）现有工作基础上，普遍建立驻村工作队（组）制度。可分期分批安排，确保每个贫困村都有驻村工作队（组），每个贫困户都有帮扶责任人。”过去几年，“全国共派出25.5万个驻村工作队、累计选派290多万名县级以上党政机关和国有企事业单位干部到贫困村和软弱涣散村担任第一书记或驻村干部，目前在岗91.8万人”。

除了政府力量之外，社会力量也被广泛动员起来，尤其是一些具备实力的民营企业，也成为精准扶贫的重要力量。2015年10月，全国工商联、国务院扶贫办、中国光彩事业基金会发起“万企帮万村”行动。该行动以民营企业为帮扶方，以建档立卡的贫困村、贫困户为帮扶对象，以签约结对、村企共建为主要形式，计划用3到5年时间，动员全国1万家以上民营企业参与，帮助1万个以上贫困村加快脱贫进程。截至2019年12月底，共有将近10万家民企加入“万企帮万村”行动，精准帮扶11.66万个村（其中建档立卡贫困村6.56万个）的1434万建档立卡贫困人口。

截至2019年底，我国的贫困人口只剩551万，贫困发生率只有0.6%。截至今年2月底，全国832个贫困县中，有601个宣布摘帽，179个正在进行退出检查，未摘帽县只有52个。按照十八届五中全会确定的目标，到2020年现行标准下农村贫困人口实现脱贫、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困，现在只有一步之遥。

2019年4月19日，河南省兰考县许昌村的一名工人正在制作乐器，许昌村被誉为“中国民族乐器村”，拥有82家中国乐器制造商，年产值近亿元

2020年不是终点

当然，即使中国在2020年底实现预定目标，整体消除了绝对贫困，也并不意味着中国的扶贫事业可以一劳永逸。

我国消除绝对贫困，其中有一个很重要的因素，那就是按照一定的标准来划分贫困线，而贫困线的划分标准并非一成不变，如果将来贫困标准上升，很可能会出现大量的新增贫困人口，也就是说，仅仅从统计学的技术角度来看，在2020年消除绝对贫困之后，将来也有大量新增贫困人口的可能。

理论上而言，对于绝对贫困线的标准，要根据当前社会的实际生活开支水平，以及物价变动水平来做调整，使得贫困线能够更符合实际。如果生活开支和物价水平提高，贫困线的标准也应该相应上调，而这种调整就有可能使现在还处于相对贫困的人口，最终划分到绝对贫困人口中。比如2011年，我国调整贫困线标准，从此前的农民人均年纯收入1274元上调到2300元，结果，当年农村贫困人口数量从2688万大幅增加到1.28亿，贫困人口数量突然增加了1亿多。

我国绝对贫困人口的现行标准在全球范围内来看还处于比较低的水平。按照世界银行对贫困人口的认定，以每人每天生活费低于1.9美元、3.2美元、5.5美元为标准，划分为极端贫困线、中等偏低贫困线和中等偏高贫困线，其中极端贫困线标准是世界银行根据世界上15个最贫穷国家来划定，我国现行的绝对贫困线标准，只比极端贫困线的标准略高。

即使不考虑贫困标准上调带来的新增贫困人口，更现实的挑战还在于脱贫人口返贫。过去几年，中国每年都存在一定数量的返贫人口，返贫现象的发生有很多原因：一是因为没有建立起脱贫的长效机制，部分地区的脱贫依靠短期帮扶政策，自身其实没有实现造血能力，一旦帮扶政策的力度减小，就有可能重新返贫；甚至还有些地区为了完成脱贫指标，直接给贫困户发钱发物，这种模式下的脱贫，也注定了返贫只是时间问题。尤其是2020年扶贫任务实现阶段性胜利之后，有关方面扶贫力度下降，返贫人口有可能会出现一定程度的反弹。

另外，新冠疫情暴发之后，宏观经济增速放缓，这可能也会在一定程度上加剧返贫的程度。世界银行在8月份发布了一份印度的研究报告，认为因为疫情的影响，印度可能有将近一半的人口重返贫困线以下。中国的情况虽然不至于如此，但疫情带来的返贫压力也不容忽视。

近年来，养殖业不断崛起，成为脱贫攻坚的新生力量

2020年消除绝对贫困人口之后，未来中国的扶贫可能应该重点关注相对贫困人口。和绝对贫困人口相比，相对贫困人口的认定更加复杂和多维，从最核心的收入指标来看，相对贫困人口首先意味着贫困线的标准大幅提升。比如世界银行对相对贫困的定义是，收入水平低于社会平均收入水平的三分之一。如果以相对收入的标准来看，我国的相对贫困人口依然是一个庞大的数字。

国际上对相对贫困人口的认定不只是收入这样一个指标，而是从多个角度来判断贫困人口。世界银行的标准包括收入和消费水平、受教育的机会，以及水电等基本服务。联合国对贫困的认定标准更加多元，包括营养、教育、电力、卫生等多个指标。在2020年消除绝对贫困之后，未来我国的扶贫目标可能要更加多维，某种程度上而言，这也是更富持续性的扶贫之路。

过去中国的扶贫以消除绝对贫困为主要目标，2020年之后，中国的扶贫将进入新的阶段，相对贫困将成为扶贫的重点。如果说经济发展水平是导致绝对贫困的主要原因，那么相对贫困的成因就更加复杂，除了经济发展水平之外，收入分配机制导致贫富差距扩大，也是很重要的因素。

衡量相对程度的一个重要参考指标是基尼系数，按照国际标准，基尼系数高于0.4，说明贫富差距已经很严重。2013年，国家统计局一次性公布了过去10年的基尼系数，数据显示，这10年的基尼系数基本上保持在0.47到0.5之间。2008年，我国的基尼系数达到0.491的峰值之后，开始呈现下降趋势，到2015年跌到0.462，说明我国的贫富差距趋势得到明显缓解，不过从2016年开始，基尼系数再度开始反弹。基尼系数居高不下，也说明我国的相对贫困现象并不乐观。和过去消除绝对贫困的挑战相比，缓解相对贫困的难度其实更大，不仅需要通过发展来解决问题，更需要深层次的收入分配体制改革。

改革开放40多年来，中国消除了数亿绝对贫困人口，无论以怎样的标准来看，都是一个惊人的成就。2020年是中国扶贫史上的一个里程碑，也更是一个全新的起点，中国的扶贫事业，依然任重道远。