“soft low”，软法，它是一种号召性、鼓励性的法律规范，不具有绝对的强制执行力。在实际工作中，“软法不软”有时候伤害是蛮大的。

社区工作人员在进行社区消毒。在这次新冠肺炎疫情中，社区和村委会作为最小的行政单位，承担了大量一线防治工作。而在行政尺度方面，目前还缺乏相应的量化标准（远征 摄）

1月23日凌晨2点，新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控指挥部发出通报，10时起，武汉公交、地铁、轮渡、长途客运暂停运营，机场、火车站离汉通道暂时关闭。几乎是从那一刻起，全国多数地区都陆续进入“突发公共卫生事件一级响应”状态。几乎没有过度，城市、乡村都进入了非常态的运行模式。这种情况在最近二十年曾出现过。2003年“非典”期间，全国各地很多城市曾有过短暂的类似状态。2008年的汶川地震，四川省内很多地区也曾进入到突发事件应急处理的状态。但和前两次突发事件相比，新冠肺炎所波及的范围更广，在今天这个飞机、高铁发达，又赶上春节期间人口大量流动的节点上，国家和各地区层面的应急管理都面临着极大压力。

从新加坡酷航“空投”116位武汉乘客到杭州机场，河南挖路、堵人到户的高压防控措施，到信息调查过程中的隐私泄露，流落外地的武汉人的安置问题，很多状况不断引起争议。

采访时，中国人民大学法学院教授、《突发事件应对法》起草人之一莫于川告诉我，当前的疫情突发状态下，全国的执法和行政管理主要依据《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国突发事件应对法》两部法律，《突发公共卫生事件应急条例》和各地区根据各地实际情况颁布的临时法规政策作为辅助，但在实际实施过程中，法律所划定的责任、义务和权利依然有很多模糊地带。

北京大学法学院教授沈岿总结，大的疫情和灾难之后，常常是完善法律法规、规范行政管理和重新思考人的权利的好时机，2003年的“非典”就促成了《传染病防治法》的修订。

肺炎防治迫在眉睫，但非常时期管理与各方权利平衡问题，也值得探讨。

新冠肺炎疫情特殊的防治需求带来了2003年“非典”以来最严格的交通管制政策。和“非典”时期相比，发达的航空、铁路和高速公路交通让人员流动更快速、频繁，这也是此次疫情更难防控的原因（远征 摄）

三联生活周刊：当前，绝大部分省、自治区和直辖市都启动了“突发公共卫生事件一级响应”，这个在法律上有量化标准吗？

莫于川：“一级响应”本身在法律制度的规定上是模糊的，从应急预案体系来说，我们法律上只规定了突发事件的级别，而“响应”级别其实是政府机关的自裁，也叫自由裁量空间，这个自裁是没有办法做到完全量化的，这时在行政执法上可能就存在一些执法力度、突发事件治理和个人权利的矛盾冲突，有一些模糊地带。最近我也在写报告，建议中央让湖北，至少是武汉进入“紧急状态”，“紧急状态”这四个字是写在《宪法》里的，人大常委会可以宣布一个省份进入“紧急状态”，国务院有权利宣布市级行政区进入“紧急状态”。在“紧急状态”下，法律范畴内就可以做紧急立法，也可以要求企事业单位、公民的权利克俭，以挽救更大的群众利益。如果没有进入这个状态，很多政策、措施就确实存在争议。

三联生活周刊：现在更多引起争议的是武汉、湖北之外，比如，有些农村挖路，严格限制人、车辆通行，一些社区采取严格的隔离政策，甚至把武汉籍居民反锁在房间里。《传染病防治法》里确实有隔离相关的法律依据，但执法力度的说明是模糊的，尤其是与个人隐私权、人身自由之间的冲突常常引发争议。

莫于川：对于传染病防控，我们不得不说，基层公务人员，尤其是一些条件相对有限的地区面对的挑战非常大，他们有自己的应对策略，这个策略可能受知识水平和执政水平的限制，容易出现“一刀切”，不管不顾的状态。有时候效果很好，但同时，也确实一定程度上侵犯了个人的一些权利。《突发事件应对法》和《传染病防治法》都有涉及，地方政府可以根据本地区情况制定相应的应对策略。但在这种情况下，就有一个概念出现了，叫“soft low”，软法，也就是一些不能运用国家强制力保证实施的法律规范。它是一种号召性、鼓励性的法律规范，不具有绝对的强制执行力。这其中就包括一些村委会、居委会、企事业单位，还有行业协会制定的一些规章制度、应急办法。这些规定和办法没有强制力做保证，人们可以遵守，可以自我约束，但不能以法律作为依据强制执行。比如说，谁是“密切接触者”？或者湖北人就不可以回村了？湖北返工人员都要被强制关在屋子里了？冬天，零下十几度，这样的规定是不符合人道主义的。在实际工作中，“软法不软”有时候伤害是蛮大的。

沈岿：目前我们的一个执政难度就是为了切断传播渠道，很容易出现各自为政的局面。《突发事件应对法》和《传染病防治法》授予了各地区、行政单位，包括居民委员会一些防治，或者说自救的权利。当前各地的很多措施，你很难说是不合理的。把这个利益共同体放大到国际上，当前美国、朝鲜、澳大利亚等很多国家也采取了一些相对严格的措施来阻断传染源，再把这个举措缩小到地方，其实是可以理解的。但这个“理解”有一个底线，那就是不能侵犯公民的基本人权。

有些东西是不能突破的，其中就包括隐私权的保护，这是这次做得很不好的地方。《传染病防治法》里有第十二条和六十八条是和隐私有关的，第十二条提到“疾病预防控制机构、医疗机构不得泄露涉及个人隐私的有关信息资料”，第六十八对“故意泄露传染病病人、病原携带者、疑似传染病病人、密切接触者涉及个人隐私的有关信息、资料的”相关人员、机构有相应的问责条款。但目前来看，这个法律是有需要完善的地方，因为对于隐私权的保护，《传染病防治法》只规定了疾病预防控制机构和医疗机构，除此之外，没有对防控执法部门、社区等机构作出关于保护个人隐私的规定，这一点是非常需要加以明确的。

事实上，目前很多的隔离措施、信息发布，都可以做到平衡，比如，信息可以具体到小区、单元，但不要透露具体姓名、身份证号等。采取防护措施也要一视同仁，而不是强调某一门、某一户的着重防范，需要公平对待。

在制定相应的应急策略时，我们要遵循一个“比例原则”，有三点要求，首先要达到既定目标，其次要做到最小伤害，然后是采取的手段和措施，成本和收益要相对称。要做到“比例原则”很难，这非常考验政府和相关部门的执政能力，因为它没有明确、具体的标准。

三联生活周刊：和2003年“非典”有一点不同的是，现在封闭小区、物业管理更常见了，每个小区可能都有不同的管理方式，在这方面当前遵循的是什么法律政策？

莫于川：刚刚说到“软法”，这常常作用于企事业单位组织、社会组织，业主委员会、物业办公室都能划入这样的组织类别，但有一点需要注意，如果是政府机关来做管控，在方法和力度上相对有顾虑，因为一旦产生纠纷，他们就是被告。但业主委员会、物业办公室这样的组织不是行政主体，一般不具备作为被告的资格，这样在管理力度上可能就相对没有顾忌，后续如果产生纠纷，问责和处理起来也相对麻烦。这就是“软法”出现偏差可能产生的不良后果。既然这样，当前的形势就更需要主管部门、政府机关及时地制定制度、规范，及时地给一线执行人员以明确的法律依据和管理规范。地方政府可以做这个工作，国务院和全国人大常委会以及相应的主管部委更应该迅速协调，给出及时的法律解释。比如，《传染病防治法》它的某些条款具体的含义是什么？不要等司法解释，司法解释意味着打官司才能解决，我们要把工作做在前面。

三联生活周刊：和“出不来”相对应的，很多武汉、湖北籍人士陷入回不去家，但在外也备受歧视，没有安身之地的窘境，我们是否有相关法律来反对歧视，或者说，保护这部分人的相关利益？

沈岿：在这次疫情中，有很多武汉人流落在外，酒店也不接待的相关报道，从经济利益角度来考量，酒店和一些企业的做法情有可原，但这种时候就是政府出面来处理的时候，我们的《突发事件应对法》里有相关条款，可以临时征用酒店等场所，来作为武汉、湖北籍人士的临时安置场所。这样既能保障隔离措施和区别对待的合理性，又能在保障基本人权方面做到平衡。相应的措施一定要果断，否则就会出现没有必要的争议和社会恐慌。“歧视”的问题，因为公众的恐慌心理，在疫情初始阶段不可避免，但随着信息公开和公众的理解，这个问题会慢慢弱化，关键还是政策保障的问题。

三联生活周刊：这次疫情防控和2003年“非典”时期比，有个变化，政府和卫生部门可以通过机票、火车票信息，还有一些互联网大数据，追踪确诊、疑似病例、湖北籍公民的行动轨迹，并进行相应的防控，这部分又涉及到个人的隐私权，《传染病防治法》《突发事件应对法》颁布的年份可能相对早，都没有具体规定，目前的做法合理吗？

沈岿：这确实是一个很当下的问题。大数据和个人隐私问题在日常状态就存在很大的争议，平时，我们注册账号、使用APP都会有相应的个人信息授权条款需要我们确认，虽然很多时候我们也并不会仔细阅读，但它在法律范畴内，界定了权利，获得了合法性。当前疫情防控状态下，我们唯一的区别是，没有办法挨个争取到相关人员的授权和同意，但因为传染病防治涉及到公共利益，所以在这种情况下，个人在这方面的隐私权受到一定限缩也是可以理解的。如果要找到相应的法律，《传染病防治法》可以作为依据，具体的法律细则现在看来，确实需要进一步完善。

三联生活周刊：目前来看，您觉得疫情期我们在行政、执法上存在什么问题吗？

莫于川：最大的问题，也是我们十几年前起草《突发事件应对法》时讨论特别多的，而且是主要想解决的问题，那就是信息披露的不对称。这是21世纪的第二个十年了，想要再用封杀信息和管控的方式把事情遮掩过去，这是不行的。这次疫情是《突发事件应对法》中涉及的“突发公共卫生事件”，它和一般的自然灾害、事故、社会安全事件相比，有很大的特殊性。它具有传染性，靠信息控制是封不住的。事实上，“非典”、汶川地震之后，国家斥巨资打造了两个方面的平台，第一就是法律和政策保障平台，其中包括《突发事件应对法》，也包括很多应急预案，信息披露的权利也下达到了县一级政府，这是制度方面的保障平台。另一个就是技术平台，中央建立了一套直报系统，重要事件可以直报中央，不需要通过层层的审批、申请，但这次疫情初期这两个平台都没有发挥作用。

沈岿：目前来看，我们在信息的发布、预警方面做得非常不好。在2006年国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》里明确规定：“总体预案要求，突发公共事件的信息发布应当及时、准确、客观、全面。要在事件发生的第一时间向社会发布简要信息。”《突发事件应对法》也对信息发布有明确规定。当然，我们会顾虑信息发布和恐惧控制之间的一个平衡关系。其实，在美国，如果有类似的疫情发生，第一时间政府也可能存在掩盖或信息发布滞后方面的问题，但一旦新闻媒体介入，掌握了一些核心信息，先报道出来，这样就可以反过来促进政府及时有效地去核实和披露相关信息。所以，应该让医疗机构、医护人员、患者以及其他的任何执行者，只要有合理依据的情况下，提出自己的质疑或者提出自己的判断。不能随便给他们安上造谣啊，或者寻衅滋事等等扰乱公共秩序的一些罪名。

三联生活周刊：目前来看，在保障这次疫情中的普通人权益方面，我们还有哪些后续工作需要做？这次之后，《突发事件应对法》等相关法律法规有需要完善的地方吗？

莫于川：目前我也在写相关的报告和意见，摆在眼前的，除了要进一步完善突发事件中的信息披露制度、行政中的法律制度、应急法制的教育培训等，我们还亟需与之相配套的补偿制度、补救机制。我们国家当前的补偿制度是非常不完善的，尤其是面对当前疫情，很多地方存在“一刀切”的情况，这给个人、民营企业等造成了很大损失。这个非常时期的合法行为造成的伤害，补偿机制是什么？我们现在很不明确。

当前，中小民营企业的补偿问题是非常需要解决的，因为企业停工两周甚至更长时间，损失是非常大的。企业损失会转嫁到员工、农民工身上，个人利益也会受到损害。反过来，这方面不做好，我们下一步的防控也会有风险。企业和普通员工的利益摆在那里，不工作没有钱赚，很多人是要逃回去赚钱的，这就成为一个潜在的不稳定因素，对防控不利。你不要去限制个人，封不住，要抓龙头，抓利益平衡机制，给企业和普通人制度上的保障，这才是事半功倍的办法。