此次疫情，医疗物资尤其是口罩的短缺，是重大而现实的挑战。认真梳理医疗物资的供应链，春节期间，生产不畅，是客观事实；但供应链背后，那些民间捐赠，如何更快速地送达医疗一线？突发公共医疗事件期间，学者提供的机制建设之道是：政府机制、市场机制、社会机制，三种机制各就其位、相互配合。

1月25日，武汉市红十字会医院隔离区，来自协和医院的专家在病房查看患者病情

 

摄影/蔡小川

全线告急

“武汉，紧急求援！”虽然灾难之际来自灾区的求援并不陌生，但当1月24日武汉封城一天之后，《湖北日报》官方微信号向全国发出这一声呐喊时，很多人还是不免吃了一惊。来自武汉18家医院的求助海报自下而上整齐地排列着，以一种人们从未见过的方式向大众放出明确信号：武汉要面临的不仅是疫情的蔓延，还有后勤保障的严重紧缺。

《湖北日报》指出，武汉多家医院物资紧张，只够维持3～5天时间。这些海报放出后，周边县市迅速在评论区响应，声称物资同样告急，亟待社会捐赠。这些评论与海报，意味着在快速蔓延的疫情下，抗疫一线的大小医院们越过繁琐的采购流程，以一种简单直接的方式直接向社会“喊话”。18张海报与上面的口罩、防护服、消毒液等物资需求标准、联系方式，在随后长达半月的时间里多次出现在网络，被人反复提及。

武汉的物资短缺到什么程度？武汉市指定的七家收治新冠肺炎定点医院之一的物资科负责人向本刊展示，1月23日的清单上写着“需医用外科口罩、医用防护口罩（产品需满足YY0469-2010和GB19083-2010标准）”。第二天，这些被简化为“N95口罩10万个（无换气阀）、一次性医用外科口罩20万个、普通口罩1万个”。他们已顾不上医学标准了。

1月30日，武汉市第七医院，全副武装的医护人员在运送病重的患者

 

1月30日上午，紧急求助发出一周后，本刊记者在定点医院武汉市第七医院看到，发热门诊里，有护士用家用鞋套代替医用鞋套，个子矮小一点的护士，甚至直接用长出一截的防护服裤腿包鞋子。来对口支援的武汉大学中南医院医务处副处长，脸上的N95口罩已戴了三四天，每天回去用开水烫或用酒精消毒后，第二天接着戴。“物资奇缺无比，口罩前两天接近零库存，最后只剩50个，紧急从中南医院调了一批过来。”该副处长说。

武汉周边的中小城市，形势更为严峻。紧邻汉口的汉川市（孝感代管县级市）一家医院的医护人员说，他们一个护目镜要整个科室轮流着用；“我们的防护服都是三天一换的，每天拿回去消毒”。鄂州市华容区人民医院医护人员表示；在随州广水市，有医护人员护目镜耗光了，就用文件袋自制或保鲜膜包裹头部。2月5日，广水市政府甚至在政府官网直接复制了一篇微信文，发出了“SOS”的信号。

湖北抗疫一线的物资紧缺，很快被重现，一度成了一场全国性的各地求援。1月26日，四川省第一批援鄂医疗队到达武汉后第二天，四川大学华西医院就发布社会募捐的海报。华西医院对外证实，这是因为华西援鄂医疗队“带走了医院所有的N95口罩”。此后北京中日友好医院、广州南方医科大学南方医院等也先后发布类似通告。据不完全统计，截至2020年1月28日上午，全国共有160余家医院向社会求援，其中不乏知名医院，仅湖北就有70余家。

物资短缺，对于医院最大的现实掣肘就是不敢贸然开病区，无法收治更多病人，以至于大量病人徘徊门外、一床难求；医院也不能增补人员，包括外地过来支援的医疗队，以至于医护人员高负荷运转，身心压力巨大。

上海医疗队第一批来武汉支援的一位重症专家表示，因物资短缺，他们在超负荷工作状态下也不敢增添过多人手，只能靠延长每个人的工作时间。“这是一个两难。”该专家说，武汉物资紧缺的程度超出了他们的想象。1月30日后，有外地支援的医疗队也被传出开始发布募捐通告。

武汉市第七医院是一家二级医院，条件有限，做好防护尤为重要

 

然而，蔓延的病情并不等人。病人如潮涌来，很多医院在物资储备不够的情况下就要投入战斗。据媒体报道，由于缺乏必要防护物资，在武汉市第七医院的ICU，很多医护人员在明知会被感染的情况下还冲进病房工作，整个科室近乎2/3的人被感染，悲壮而惨烈。

2月初，网上流传的一张医护人员感染数量统计图显示，本次湖北有13家医院超过15名医护人员被感染并确诊，看来触目惊心。汉川市一名医护人员证实了该图，她所在医院有约15名医护人员被感染。因为最初很多病房都是半夜临时加急开，“有些甚至防护用品都还没有到，就接到通知要求开科收病人了。刚开始那几天，我们医护人员N95的口罩都没有就直接进病房了”。

物资急缺，除了不间断的申请与呼吁外，医院能做的只有不停地降低物资标准。武汉市第七医院的工作人员说，医院从最初时的保障重点科室，调整为每天只能提供40套防护物资，后来则严控需求，具体到当班的医护个人每天靠签名领取一次。汉川一家负责募捐的公益组织负责人也告诉本刊，他们最近收到过一批质量极差的护目镜，“我们自己都看不上的那种”。这些看似与一般游泳镜无甚差别的护目镜，最终也被汉川市人民医院收下了。“还是送过来吧！”医护人员说，总比没有强。

“现在医院的物资还是很紧缺，有的近乎‘裸奔’状态。”武汉大学校友会一名校友说。在《湖北日报》代笔各大医院紧急求援半月之后，物资短缺的情况仍然没有得到根本的缓解。

在药房里，医护人员同样穿着防护服

 

应急的每一环

国家卫健委相关负责人介绍，紧缺的物资中，最短缺者莫过于医用防护服和N95口罩。这在一定程度上是因为时值春节，企业产能有限，恢复需要时间。进入2月后，包括中石化、富士康、比亚迪在内的企业都开始跨界投产口罩，有超过3000家中国企业在工商注册的经营范围中新增了口罩等医疗物资业务。

中国的口罩年产量占全球约50%，最大产能可达2000万只/天。一些业内人士则认为，实际数量可能更高，但当下企业生产状况复杂，产能取决于很多外部因素。放假员工难复工、上游原材料供应、企业基于成本考量对扩大产能的犹豫，都是可能的考量。

对于防护服等具有一定技术要求的医疗耗材来说，当前中国的产能甚至无法满足湖北一省的需求。工信部负责人在1月26日表示，仅湖北一省，每天就需要10万件医用防护服，而中国的产能每天只有3万，“供求矛盾非常突出”。

镜子的另一面是，医疗物资几乎都是一次性耗材，每天耗量巨大。一名医生曾对媒体估算过如今武汉每天的物资消耗量：一家600张床位的医院，大约需1000～1800名医务人员，按四班倒，每个时段上班的医务人员在300～500个左右。如果每四小时换一次口罩，每天消耗1000～2000个口罩，每周约7000～15000个。而武汉至少20～30家如此规模的医院，仅医务人员一周就要消耗口罩14万～30万个。疫情迅猛，面对如此量级的物资消耗，医院和政府都没来得及储备。

很难想象，武汉这座“强省会”城市，如今竟会面临物资短缺的难题。武汉是华中地区唯一的国家中心城市，科教重镇，医疗资源雄厚。距其不到100公里的湖北仙桃，是全国医疗物资生产基地，产品辐射全国。武汉往北500公里，还有“医疗耗材之都”河南长垣。疫情发生后，两地多家生产企业复工，但多数产能被政府征用，统一分配。

剩下的缺口，只有靠社会捐赠等方式填补。没有人能说清，这缺口到底有多大。然而很多物资，首先即在流动端遭遇“梗阻”。

寒冷的冬日里，医护人员的护目镜上总蒙着一层水雾

 

武汉是九省通衢，地理位置绝佳，是纵贯南北、横跨东西的必经之地，内需辐射腹地广阔。不止一位外地卡车司机曾对本刊说过，武汉是一个货运洼地，因为车多，跑车价格很低，很多外地司机平时不愿意去武汉送货，“因为返程基本拉不到货”。

武汉市物流协会秘书长石君告诉本刊，他们曾做过统计，平日每天在武汉及其周边路上跑的车“差不多有十几万辆”。2018年，武汉市全年社会物流总额为3.63万亿元，平均每天有上百亿的物资在武汉流动，位居副省级城市前列。物流在武汉更是一个收入达千亿级的第三产业，是城市发展的重点之一。但应急时期，石君只能组建一支由志愿者组成的400人的货车队和300余人的私家车队，二者相加，最多一天也只能调动100余车次。

“很多司机是武汉周边的人，当地封村封路了，根本出不来。”石君说，当下想找一个司机很困难，尤其是湖北本地司机。福田智科车联网的一份报告显示，在1月24日～28日五天里驰援武汉的2600多辆福田车中，仅有39%为湖北本地车辆，其余61%都为外省牌照，河南、江苏、山东最多。

外省车辆更不好找。即使司机们成功出来，返程后都要被隔离14天，“这意味着司机要有近乎一个月没有活儿干”。在全国辐射5.5万司机的行业组织“传化·安心驿站”的一位负责人说，他们近期为很多社会捐赠找过物流，但一车难求。最长一次80吨的货物需要两个司机，“找了三天才找到”，为此焦头烂额。去往武汉的卡车司机，“跑一趟就少一个”。一趟捐赠，从募捐到送至医院手上至少需要4～5天。

更大的“梗阻”还在于物资送达后。1月26日，民政部发布《关于动员慈善力量依法有序参与新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的公告》（下称《公告》）称，社会捐赠的善款与物资，将由湖北省红十字会、武汉市红十字会、湖北省慈善总会等五家机构接收，除定向捐赠外，原则上服从湖北省、武汉市等地的疫情防控指挥部统一调配。

武汉市第四医院西院区，医护人员在搬运当日凌晨从江苏泰州送来的物资

 

这个强制性要求，让大量社会捐赠物资涌向湖北省与武汉市红十字会，却由于其低效的分配方式造成了流动环节的迟滞与不畅。1月30日晚，当武汉协和医院喊出物资“不是告急，是没有了”的焦急呼唤后，本刊记者来到了武汉红十字会位于汉阳的武汉国际博览中心A馆仓库。在现场我们看到，面对堆满了一个足球场大小的医疗物资，红十字会少量的工作人员却用A4纸和介绍信在办流程，完全没有中国已发展多年的现代物流信息系统。

一位穿着白大褂的医生，不顾门卫拦阻小跑进仓库，他揣着介绍信赶到了仓库一角的办公室，满脸焦急地抱怨，他们托别人从国外募捐来的物资，却都到不了手上，“听说都被拦截在你们这里了”。工作人员予以否认。在打了多个电话核实协调后，工作人员“破例”为该医生匹配了物资，“本来绝不能开这个口子”。寻找物资的过程也颇费周章，仓库系统有清单，却并没记录物资的位置，医生和工作人员围着仓库转了好几圈，才找到酒精和口罩。医生后来说，他当时急得快哭了。

物资的分配环节也出现诸多混乱与错配，甚至被曝出“截捐”。1月27日，一位外地医疗队专家告诉本刊，第一批外地医疗队进驻时，提了10万套防护服需求，结果运来的却是10万套隔离衣，“他们不懂，全弄错了”。1月31日，武汉红十字会公示称，在此前接收的社会捐赠物资分配中，3.6万个N95口罩分配给了武汉仁爱医院、天佑医院各1.6万个，随后更正为各1.8万个，而身处抗疫一线的武汉协和医院只拿到3000个医用外科口罩，最初甚至并未在红会公布的分配名单上。

一名从疫情之初就开始募捐的武汉大学校友表示，虽然红会分管的物资极有可能不足以填补缺口，但他认为，如此低效导致的结果就是在疫情蔓延之初，有一定数量的医护人员因缺乏防护物资而造成感染，“这是这种分配机制造成的严重后果”。

在清华大学公共管理学院副院长邓国胜看来，“这次社会捐赠的反应是很快的”。无论是在海内外，个人和团体都已在第一时间力所能及地采购物资，这是基于中国从汶川地震等灾害走出来的救灾热情与经验，但分配遇到了红会的阻碍。这背后在于政府在管理上有一种惯性思维，“就是要统筹管理、统一调配”。邓国胜对本刊表示，“统筹本身没错，但不等于要垄断”。

当前，中国具有公开募捐资格的慈善组织有1823个，硬性规定之下，这1823个组织的非定向捐赠款物都只能汇聚到上述五家进行接收。从医院的呼吁与现场的情况看，主管物资的省、市两级红十字会，并没有汇聚管理这些物资的能力。被收窄的捐赠渠道，让要填补下游无底洞般医疗物资的社会捐赠，在狭长的上游形成了“堰塞湖”。物资供给，在最后一公里卡住了。

1月30日晚，专业物流公司未进驻之前，武汉红十字会的仓库现场，一些工作人员在清点物资

 

争议红会

面对如潮的批评，红会的工作人员十分委屈。在接受媒体采访时，武汉市红十字会常务副会长陈耘表示，武汉市红会只有10个人，湖北省红会有20多个人。这些人全部取消年假，24小时在岗轮流加班，还招募了近50位志愿者，从武汉统计局抽调了30个人，负责清点登记，但人手依然有限。

中国红十字会成立于1904年，在1952年和2005年分别得到红十字国际委员、红新月国际联合会的承认，是国际红十字会大家庭的一员，二者起源于战时，旨在特殊时期开展人道主义援助，包括应急的灾害救治与救援，是国际社会最大的慈善组织之一。“红会的主要功能之一，就是要能够应对重大突发事件的。”清华大学公益慈善研究院副院长贾西津对本刊说。

红十字会并非完全的慈善组织。1993年，中国颁布实施了专门的《红十字会法》。在组织结构上，中国各级红十字会虽为社会团体，但在管理上是参公管理，具备事业单位属性，财政支出依赖政府拨款，这种官办背景让其保留了较浓的行政化色彩。“这就导致了它没有一般社会组织那么灵活。”曾担任过中国红十字会社会监督委员会委员的邓国胜说。

贾西津表示，从法律上讲，红十字会是法定机构，是在政府部门、社会组织、市场力量之外的第四种类型，但在治理结构上，其各级会长、理事层，跟政府有一定交叉性，因而会更偏向于政府，不会很独立地及时自我调整。受限于平日的任务量，一般省、市级红会也不会配备太多工作人员。

在湖北省红十字会的官方网站中，列出了他们在疫情之前的主要工作，如救护培训、灾害救助、备灾救灾等。如2019年8月，十堰遭遇洪灾，总会、湖北省红十字会筹集91.65万元款物；2019年9月，黄石旱灾，湖北省红十字会又调拨了8万余元的旱灾救助物资，用于慰问受灾困难群众。“平时主要都是做社区级的灾害防治，这么海量的肯定没遇到过。”邓国胜说。据披露，截至2月7日，湖北省红十字会接收的防疫捐赠中，款多物资少，物资价值超6000万元。中国红十字会接收物资价值超2亿元。

不时有医护人员来红会仓库领取物资，过程颇费周章

 

为了抗疫，红会启用了志愿者机制。武汉红十字会招募志愿者超过100人，负责电话接听、物资搬运、仓库管理等。而据媒体报道，很多志愿者是因疫情临时报名加入的，提了一些诸如账目公开、简化手续等建议，结果却被在编的正式工作人员踢出群聊，这样的被踢出群者每天都有。

比如，有志愿者提出，能否将顺丰运来的捐赠物资直接送往医院，因为来电咨询的医院都特别着急。走绿色通道要有红十字会出具的说明或接收函，志愿者表示可以帮忙去高速路口、医院门口清点物资和开具证明。红会工作人员回答：“这份职责不在我们这，我们没有权力做这个事。”

谁有这个权力？各部门相互推诿。武汉市红十字会表示，他们只负责接收，无权决定发放，需由卫健委等部门决定；卫健委一名相关负责人却对本刊表示，市卫健委和其他职能部门是协助红十字会工作。贾西津认为，真正的决策权在指挥部。在应对重大突发事件中，政府一般都会成立指挥部，在指挥部里会有政府各个职能部门在里面协调统一、负责拍板决策。

1月31日，舆论云涌之际，武汉新冠肺炎防控指挥部指派了九州通医药集团，于2月2日奔赴接管仓库运营。九州通是武汉最大的医药物流公司，全国首家5A级医药物流企业。其负责人介绍，利用现代信息管理手段后，医用防护服、口罩等6类医用紧急物资，入库后最快两小时就可出库派送。武汉市物流协会对本刊介绍，武汉有170多家A级物流企业，数量位于全国第二，仅次于上海。用信息手段管理仓库这种任务并非难事，“稍微大一点的都能做”。

然而，即使引入了市场化力量，物资捐赠通道也并未放宽。出于对红十字会的不信任，不少捐赠者会选择自掏腰包绕过红会。在主流渠道外，有无法统计的无数点对点的“去中心化”捐赠。与此同时，一些医院也开始睁一只眼闭一只眼，默许医生以个人名义接受捐赠。前述武汉大学校友表示，海外很多校友再三对他表示，“捐哪儿都行，就是别捐给红十字会”，代价就是“不计成本地发顺丰”。

一家捐赠平台的工作人员说，海外物资如果不经过红十字会的渠道，要支付不菲的运费和税费。一位日本爱心人士，费劲购买了3000多个口罩，使用EMS运回国内，支付了1000多元的运费。“如果寄送的是口罩，光关税就占6%左右，防护服则到8%。而红十字会的渠道，运费和税费各种费用都可以减免。”但是，红十字会要办理各种证明和手续，也增加了捐赠的复杂性。

这类“点对点”的对接也存在问题。个人捐赠者很难判断医疗物资的标准，导致很多物资不符合要求，造成另一种低效。在武汉红会的仓库现场，可见堆砌的不达标物资。“很多直接寄过来的物资都不符合要求”，一家定点医院物资负责人表示。而在有专人把关物资标准的捐赠平台上，医院有时也会因着急，直接丢给捐赠者一个公告海报，导致捐赠方无法掌握医院实时需求，导致重复捐赠，“旱的旱死，涝的涝死”。为此，有捐赠方每对接一家医院，就将该院医生拉进群，进行物资信息匹配。“这些事情做起来也很琐碎，如果从政府层面进行统计，然后公开信息，其实更容易操作。”一位志愿者说。

民间捐赠何从？

即使这样的民间捐赠渠道，也在悄然收窄。一家捐赠平台的工作人员说，1月29日顺丰告诉他们，当天起不再接收个人业务，发往武汉的绿色通道都只能和红十字会对接，直接发往医院的渠道被关闭。一个捐助者次日联系顺丰，顺丰回复道：即使是自付邮费捐赠物资，也需去当地红十字会报备开证明。“这样捐赠者还得再跑一次红十字会。”

根据民政部《公告》，定向捐赠不在统一调配范畴内，但也需走红十字会的渠道。专业物流的进场，对物资分配的调配也只是起到提高效率的作用，至于物资怎么分配、往哪儿分配，仍是未解难题。九州通公司进驻后，定向捐赠物资被征用与错配的现象仍在发生。

2月6日，武汉市汉口医院骨科主治医师常乐在微博上发文称，当天他接到了定向捐赠电话，说有1万个给汉口医院的N95口罩到达武汉红十字会仓库。他满怀期待地上路，等了两个半小时后排上队，仓库电脑系统显示库存有3万个N95口罩，但实际库存却几近于无，只剩下9000多个不符合标准的口罩供他选择。红会表示，无法提供那1万个N95口罩的出库证明。最后，他只拿到260个N95 8210口罩，“真是要哭了”。

2月7日，武汉市场监管局发布消息，重申将加强对民政部《公告》的宣传和执行，对绕开红十字会直接向有关单位捐赠的防护用品，凡涉嫌违法违规的行为将依法处理，称此举主要是为保证物资的标准，减轻医院查验负担。

贾西津认为，民政部《公告》并非法律，而武汉市场监管局“通篇将《公告》当作了最高法律”。在法律层面，我国《突发事件应对法》《传染病防治法》等法律的确规定了政府在必要时可临时征用房屋、场地、设备和其他物资等的权力，但这些征用应指特定的、现场既存的、应急必需而不可替代的实物，如隔离的宾馆等。这些法律同样也强调，政府要鼓励民间捐赠。

“社会捐赠与税收是两个概念，是公民按照自己的意愿参与。如果政府可以统筹调配民间捐赠募集到的物资，就相当于将社会捐赠作为法外税收来源，也就摧毁了民间的志愿机制。”贾西津说，应急物资调集与公益捐赠之间有其界限，政府征收不能扩展到志愿机制，“社会组织也是有物权的”。

我国民间组织与社会捐赠大规模地参与突发性公共事件，可追溯到2008年的汶川地震。邓国胜说，汶川地震中，包括红十字会在内的中国慈善组织和志愿机构发挥了重大作用。在此之前，1998年的抗洪抢险、2003年“非典”虽然有慈善机构的募捐与付出，但总体来说没有太多的民间力量的身影。

2008年是一个转折点。邓国胜到现在还能脱口而出：汶川地震之前，2007年中国的社会捐赠总额仅为309亿元，2008年那一年猛增至1070亿元。他说，汶川地震时，政府出于集中统筹的惯性思维，也颁布过指定捐赠的规定，但因地震事发紧急，救援为第一要务，所以规定发布之际，已有大量志愿者和捐赠物资涌入灾区，没有造成太多物资短缺。紧急救援之后，很多组织被要求撤出灾区。

汶川大地震期间，中国红十字会总会曾创下筹款奇迹。截至2011年2月，总会累计收到用于那次灾害的捐赠款物合计42.97亿元。4个月后，“郭美美事件”曝出，红十字会的公信力急速下坠。2013年，成都红会还被曝出在汶川地震期间设立的募捐箱善款因多年未取导致箱内纸币发霉、长出白毛。

“雅安地震应是政社协同表现得最好的一次。”邓国胜说，2013年雅安地震，政府汲取了汶川地震时的教训。当时，政府仍扮演了一个统筹角色，但并未指定垄断性的社会捐赠的接收机构。为了协调涌来的款物捐赠和社会组织，四川省政府还成立了专门的工作领导小组，在雅安当地建立了社会组织和志愿者服务中心，提供了一个信息对接的平台。社会组织与志愿者在平台上查阅，就知道哪里缺资源与人手、缺多少，应该到哪里去做什么。

2015年4月，全国339家基金会披露了雅安地震时募集到的19亿元款物去向，震后两年已累积支出其中73%的款物。邓国胜说：“雅安地震时已形成了一种良好的机制，遗憾的是并没有延续下来。”此外，2010年玉树地震，政府也曾要求十几家已开展资金募集的基金会，将善款统一归集到指定渠道，后来及时纠正，保护了民间参与的积极性。

本次新冠肺炎，社会捐赠被扼于特定渠道，“点对点”分散捐赠由于缺乏信息互通机制，并不能有效率地缓解医院的物资难题。邓国胜建议，在开放民间捐赠的前提下，将社会组织纳入到防控指挥部的体系中，作为一个成员单位给一个席位。“如果没有一个对接协调机制和参与平台，社会组织也是没办法了解到全局信息的。”

贾西津则表示，突发事件的应对通常可分为三个层面来看：政府机制、市场机制、社会机制。“这三者不是大小的关系，是平行的关系，各就其位、相互配合。”贾西津说，三种机制之间要有协商性分工，目前九州通物流的进场，只是引入了市场机制，社会机制仍待启动。比如，大额定向捐赠可以通过政府直接对接大的物流公司，但小批量捐赠以及其他事宜由社会力量来汇集整理，作为政府、市场力量之外的查漏补缺。

据本刊采访，为了解决捐赠中的信息痛点，有志愿者们已抓紧开发信息共享平台，对接医院实时需求。他们组建了相关团队，采购、物流、医用标准都有专人负责。还有一些当地临时组建的志愿团体，在募捐之外对口帮扶无法入院的家庭；一些媒体也在发挥其他功能，帮助政府收集在网络上求助的无法入院的患者详细名单。

“社会组织更能关注到被忽视的声音，调整和适应能力也更强，能很快在无序中，找到一个自己的路径和定位。”贾西津说，“因为慈善本身就是一种汇集资源、形成参与的秩序，并不是说统一分配才是秩序。”