月27日，中国最高领导人在出席解放军和武警部队“两会”代表团全体会议时发表了重要讲话。由于电视新闻对讲话节选进行了滚动播出，于是我身边一些爱好军事的朋友就记住其中一句很“接地气”的话：使每一分钱（国防预算）都花出最大效益。随后当他们问我这句话与目前中国面临的安全形势和“备战打仗”有何关系时，我回答说：“你需要认真探寻‘两会’期间与国防和军队相关新闻背后的内在逻辑。”

首先，这句话与实施了近5年的国防与军队改革有直接关系。可以注意到，在5月27日各大媒体对“讲话”摘要报道时用的861个字中，不仅8次提到了 “改革”一词，而且那句“花出最大效益”的话也是针对编制军队建设“十四五”规划所说的。众所周知，在十九大报告中提出的实现国防与军队建设“三步走”发展战略中，“第二步走”（2021～2035年基本实现国防与军队现代化）开局的第一个“五年计划”，就是军队建设“十四五”规划。也就是说，在经过了“十三五”5年的国防与军队改革后，在迈出“第二步走”时，必须确保每一分钱的国防预算都花出最大效益。那怎么才能做到这点呢？答案是：这又与到2020年实现“三步走”发展战略“第一步走”中的“战略能力有大的提升”这个目标有关。

在2019年7月发布的《新时代的中国国防》白皮书中，对“战略能力有大的提升”有一段话是这样描述的：坚持需求引导规划、规划主导资源配置，建立完善“需求—规划—预算—执行—评估”的战略管理链路。毫无疑问，这个“战略管理链路”，就是通过提升战略能力来规划、分配国防预算并监督国防预算执行的机制。那这个机制又如何确保在编制和实施军队建设“十四五”规划过程中“使每一分钱都花出最大效益”呢？这就不得不说在实施国防与军队改革之前的国防预算机制了。简单说，在实施国防与军队改革之前，中国军队一直实行的是年度国防预算制度，其弊端在于军方更侧重于当年内能花的“钱”，而不是跨越多年的军事战略规划连续性的资金配置。这就容易导致军方在编制国防预算时，会把更多的注意力放在与财政部门的讨价还价上，而忽视了中长期战略规划需求与多个年度预算的有机结合。这个弊端不仅会影响国防预算效益的产出，而且也不利于与国家经济发展中长期规划的协调。正是因为如此，在经过了近5年的“军改”之后，才会有上述确保“使每一分钱都花出最大效益”的新国防预算机制的诞生。

至于军队建设“十四五”规划与中国面临的安全形势和“备战打仗”有什么关系，中央军委战略规划办公室主任王辉青在“两会”期间的发言中说：要全面深化备战打仗，强化忧患意识、底线思维，把“十四五”规划做成一部备战打仗能托底的规划。很显然，作为军委编制“十四五”规划职能部门领导的这番话，已经给出了答案。

最后我想说的是，军队建设“十四五”规划作为贯彻落实中国新时代军事战略方针的首部规划，其模式与约半个世纪前美国通过国防改革推出并不断修正的“规划主导”的国防预算机制很相似。其本质都是要将国防与军队建设的中长期规划与年度国防预算进行有机结合。从这个视角看，美防长埃斯珀在今年1月8日发布的备忘录中强调的“每一分国防预算都要花在‘大国竞争’上”的观点，也就一点都不奇怪了。